Breves notas sobre o “Regime excepcional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19” (Lei n.º 9/2020)

1. Entre as inúmeras medidas adoptadas pelas autoridades públicas nacionais para fazer face à pandemia da doença COVID-19, destacam-se, no domínio penal, as que visam prevenir os elevados riscos de contágio que incidem sobre a população prisional portuguesa. Num primeiro momento, a Direcção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais aprovou várias medidas que visam diminuir os riscos de introdução do coronavírus SARS-CoV-2 no sistema prisional a partir do exterior: entre outras, a suspensão provisória das visitas em todos os estabelecimentos prisionais e a suspensão das transferências de reclusos entre estabelecimentos prisionais.

Mais recentemente, no início de Abril, por iniciativa do Governo (Proposta de Lei n.º 23/XIV), a Assembleia da República interveio no problema, tendo aprovado um “Regime excepcional de flexibilização da execução das penas e das medidas de graça, no âmbito da pandemia da doença COVID-19” (Lei n.º 9/2020, de 10 de Abril). É desse diploma que aqui pretendemos dar notícia.

2. As pessoas em situação de reclusão em estabelecimentos penitenciários estão particularmente expostas ao risco de contágio com o novo coronavírus. A inevitável aglomeração de pessoas inerente ao meio prisional impede ou dificulta o distanciamento social, muitos estabelecimentos prisionais são espaços insalubres e há uma tendência para que a população prisional padeça de mais e mais pesados problemas de saúde do que a população em geral. O sistema carcerário português padece de alguns dos males que potenciam a propagação da doença: numerosos estabelecimentos prisionais registam sobrelotação; a taxa de incidência de tuberculose é elevada; subsistem estabelecimentos penitenciários com condições insalubres; e a taxa de encarceramento é das mais altas da União Europeia (em Janeiro de 2018, ascendia a 124,9 reclusos por cada 100.000 habitantes).

Perante este quadro, têm-se multiplicado as recomendações à adopção de medidas destinadas a diminuir os riscos de contágio pelo novo coronavírus no meio prisional. Além das restrições de contactos entre reclusos e a comunidade, através da suspensão ou condicionamento das visitas, preconizam-se ainda medidas mais drásticas, designadamente, a libertação temporária ou mesmo definitiva de parte dos reclusos. Esta última solução permite que aqueles que forem libertados deixem de estar expostos aos mencionados riscos acrescidos de contágio, contribuindo, do mesmo passo, para a diminuição da lotação das prisões, da maior utilidade para a redução de tais riscos para aqueles que continuarem presos.

Foi este o contexto que levou à aprovação da Lei n.º 9/2020. A Assembleia da República dividiu-se: os partidos da esquerda parlamentar, em maioria, votaram a favor; e os da direita votaram contra, sobretudo em virtude da sua oposição ao perdão de penas que dela consta. Estima-se que as medidas instituídas possam abranger cerca de 2.200 condenados, num universo que, no início de Abril de 2020, ascendia a 12.729 reclusos.

3.         A Lei n.º 9/2020 prevê: a) um perdão parcial de penas de prisão (art. 2.º); b) um regime especial de indulto das penas para reclusos de idade superior a 65 anos especialmente vulneráveis (art. 3.º); c) um regime extraordinário de licença de saída administrativa de reclusos condenados (art. 4.º); e d) a antecipação extraordinária da colocação em liberdade condicional (art. 5.º). Todas as medidas implicam uma libertação prisional imediata dos reclusos por elas abrangidas, sendo que nos casos de perdão e de indulto (artigos 2.º e 3.º) a pena até aí em execução cessará por extinção (art. 128.º do CP) e nos casos de licença de saída e de antecipação da colocação da liberdade condicional (artigos 4.º e 5.º) a execução da pena subsiste, mas ocorrerá fora do estabelecimento penitenciário.

As circunstâncias extintivas ou flexibilizadoras do cumprimento da pena de prisão previstas na Lei n.º 9/2020 só são aplicáveis a condenados que se encontrassem a cumprir pena de prisão no momento da sua entrada em vigor (11.04.2020). Com efeito, além de exigirem o trânsito em julgado da sentença condenatória em pena de prisão (art. 2.º/7), tais medidas pressupõem ainda que a execução dessa pena se encontre já em curso. Pois só em relação a esses condenados se fazem sentir as razões excepcionais que determinaram a aprovação desta Lei.

O regime de graça não abrange certos tipos de crimes e de agentes. O art. 2.º/6 contém um extenso catálogo de crimes que ficam à margem do perdão. Exclusão que vale também para o indulto excepcional previsto no art. 3.º (cf. art. 3.º/5). Entre os crimes afastados do regime de graça contam-se, desde logo, os que correspondem a criminalidade contra pessoas: entre outros, crimes de homicídios cometidos sob a forma dolosa, de violência doméstica, contra a integridade física, contra a liberdade pessoal, contra a liberdade e autodeterminação sexual, etc. Também não poderão beneficiar do perdão ou do indulto agentes condenados por crimes de organização criminosa, branqueamento, corrupção e por certos crimes de tráfico de estupefacientes (os mais graves). Dada a especial prevalência dos crimes patrimoniais no universo das condenações criminais, poderá antecipar-se que as medidas de graça abrangerão sobretudo reclusos condenados por crimes de dessa natureza (furtos, burlas, roubos).

A exclusão do regime de graça é igualmente feita num plano subjectivo: certos tipos de condenados não poderão beneficiar do perdão ou do indulto. Concretamente, os condenados por certos crimes cometidos enquanto membro das forças policiais e de segurança, das forças armadas ou funcionários dos serviços prisionais (art. 2.º/6/l)) e enquanto titular de cargo político ou de alto cargo público, magistrado judicial ou do Ministério Público (art. 2.º/6/m)).

4.         A mais importante medida de graça adoptada na Lei n.º 9/2020 é o perdão de penas de prisão que se encontrassem em curso na data da sua entrada em vigor (11.04.2020). Tal perdão não é extensível a condenados que só iniciem a execução da respectiva pena de prisão em data posterior ao do início de vigência da Lei.

O perdão pode ser total, nas penas de prisão de duração igual ou inferior a 2 anos (art. 2.º/1); ou parcial, nas penas de duração superior a 2 anos, se o tempo que faltar para o seu cumprimento integral for igual ou superior a 2 anos, e o recluso tiver cumprido, pelo menos, metade da pena (art. 2.º/2). Este perdão, caso concedido, não apaga o crime praticado, mas apaga a pena ou parte da pena aplicada em virtude do seu cometimento. Não obstante a extinção da pena que tenha implicado, o perdão recebido ao abrigo do disposto no art. 2.º ficará sem efeito se o beneficiário praticar infracção dolosa no ano subsequente ao da sua concessão (art. 2.º/7). A competência para a aplicação das normas legais que estatuem o perdão é exclusivamente judicial, pertencendo aos Tribunais de Execução das Penas (art. 2.º/8 da Lei n.º 9/2020 e art. 138.º/2 do CEPMPL). O tribunal da condenação não dispõe, portanto, de competência para accionar o perdão que se prevê na Lei n.º 9/2020.

Implicando o perdão a extinção da pena, com a sua concessão deve o recluso dele beneficiário ser colocado em liberdade, assim se cumprindo o propósito que animou a aprovação desta Lei n.º 9/2020. A partir da libertação, o condenado passa a estar sujeito aos mesmos direitos e deveres dos demais cidadãos, nomeadamente, em matéria de confinamento no domicílio enquanto durar o estado de emergência. Não estará, por exemplo, sujeito a um dever de permanecer continuamente na habitação como aquele que se impõe aos beneficiários da licença de saída (art. 4.º/2).

O perdão representa, desta forma uma verdadeira e própria libertação definitiva dos reclusos que dele beneficiem. Solução que, em face da possibilidade de sujeitar esses reclusos a um regime de execução da pena de prisão na habitação, leva a que se questione se não se terá ido longe de mais, aproveitando-se a presente ocasião para promover, por via legislativa, uma diminuição da lotação dos estabelecimentos prisionais portugueses. Devendo o perdão abranger, como se estima, cerca de 1.000 reclusos, conseguir-se-á, assim, de uma penada, reduzir praticamente em 8% a lotação do sistema penitenciário. Isto, quando, em geral, estarão em causa penas em que as exigências preventivas não só não serão baixas, como serão, pelo contrário, elevadas. Dada esta circunstância, teria sido preferível sujeitar esses reclusos a um regime temporário de execução da pena de prisão na habitação.

5. No art. 4.º, dando-se acolhimento a uma recomendação da Provedora de Justiça, prevê-se uma possibilidade de concessão administrativa de licença de saída extraordinária. Com esta medida procura-se criar condições para que reclusos não beneficiários do perdão ou do indulto possam, transitoriamente, enquanto tal for recomendável em função do contexto sanitário decorrente da doença COVID-19 (art. 4.º/3), cumprir em regime de permanência na habitação a pena de prisão que se encontre em execução.

Os limites objectivos (em função do tipo de crime) e subjectivos (em função do tipo de agente) estabelecidos à aplicabilidade do perdão (art. 2.º/6) e do indulto (art. 2.º/6, ex vi art. 3.º/5) não são extensíveis a esta licença de saída administrativa extraordinária prevista no art. 4.º

Só serão candidatos a beneficiar desta licença de saída extraordinária os reclusos que já tenham gozado previamente uma (no regime aberto) ou duas (no regime comum) saídas jurisdicionais. A lógica parece ser a seguinte: se o recluso já mereceu a confiança do Tribunal de Execução das Penas, manifestada na concessão de licenças de saída de entre 5 e 7 dias, e essa confiança não foi traída por comportamentos posteriores, pode admitir-se que estão reunidas as condições mínimas para que seja temporariamente libertado da prisão na presente conjuntura pandémica.

Do ponto de vista material, a solução adoptada no art. 4.º parece razoável e equilibrada, dando uma resposta satisfatória ao problema de concordância prática entre os interesses de protecção da vida e da saúde física e psíquica dos reclusos e os interesses inerentes às finalidades da punição. Onde receamos que se possam vir a suscitar dúvidas sobre o regime desenhado no art. 4.º é no plano da administrativização da competência para a libertação transitória dos reclusos.

6.         Em conclusão, parece-nos que a iniciativa legislativa para acautelar os dramáticos riscos de propagação da doença COVID-19 nos estabelecimentos penitenciários deve ser louvada. O modo como tal propósito foi concretizado não deixa, porém, de suscitar reservas, especialmente no que respeita ao perdão instituído no art. 2.º, por nele se ter ido muito para além do que seria necessário para proteger a vida e a saúde dos reclusos dele beneficiários, com sacrifício das finalidades das punições por eles sofridas.

Para uma análise mais detalhada da Lei n.º 9/2020, vd. “A libertação de reclusos em tempos de COVID-19. Um primeiro olhar sobre a Lei n.º 9/2020, de 10/4”.

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